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专卖专营:固发展之基 强立身之本

2018-10-12

从高度集中的计划经济到充满活力的社会主义市场经济、从封闭半封闭到一系列开放,中国成功实现这一伟大历史转折,得益于改革开放。

 与此同时的烟草行业,从产供销失衡走向规范有序的市场竞争,从无序发展转变为集中统一管理,迎来行业有史以来发展的最好时期。这得益于烟草专卖制度。

 在一个大力发展市场经济的国度对烟草行业实行“专卖专营”,质疑之声是如影随形的,然而烟草行业30多年的发展有目共睹,它用鲜活的事实向世人证明,党和国家关于烟草管理体制的改革,决策正确,行之有效。无论过去、现在还是未来,烟草专卖制度始终是行业的发展之基、立身之本。

烟草专卖:发挥集中管理的正能量

 1978年,党的十一届三中全会闭幕,改革开放如“一夜春风”拂遍神州大地,伴随着“解放生产力、发展生产力”这一强劲的时代话语,祖国上下一派激情涌动。

 彼时的烟草行业却正在经历着内忧外困。烟叶原料远远跟不上生产需要,车间里经常处于等米下锅的状态,卷烟市场上产品极度匮乏,更不用提物资供应、烟机设备等,那时行业的整体综合配套能力还都比较低。

 更为雪上加霜的是,当时国内计划外小烟厂、手工卷烟作坊遍地开花,大量低质卷烟充斥市场,仅在1971年~1978年,国家减少的卷烟利润就达6亿多元,1977年国务院曾专门下达通知要求开展全面清理整顿计划外烟厂工作,盲目建厂的势头却并未得到遏制。据轻工部1981年再次调查,截止到当年年初,计划外烟厂总数已经增加到300多家,4年内增加约100家,当时的卷烟生产处于失控的边缘。

 之所以出现产供销混乱的状况,根本原因就在于对烟草实行高税却又采取分散管理。由于吸烟危害健康,我国政府对烟草采取了“寓禁于征”的高税政策,但那个时期,烟草行业被3个部门“平分天下”:轻工部、商业部、供销合作总社分别掌管着卷烟生产、卷烟销售与原料供应,3个“家长”依照自己的意志来共同照料烟草这个“孩子”,但3个部门都只能负责自己管辖范围之内的事,难以对行业总体发展形成一致思想,这就在客观上造成了产供销不平衡、资源浪费、财源流失的局面。

 要彻底转变这种混乱局面,亟待“专卖”这只大手对烟草统抓统管。1981年5月,国务院批准了轻工部关于实行烟草专营的报告,明确指出,为了加强对烟草行业的集中管理,改善市场卷烟供应,增加国家财政收入,决定对烟草行业实行国家专营,成立中国烟草总公司,并授予一定的行政管理权力。

 1982年中国烟草总公司成立,1983年国务院颁布《烟草专卖条例》,正式确立了烟草专卖制度:“对全国范围的烟草行业实行高度集中的统一管理,建立国家烟草专卖制度”、“设立国家烟草专卖局,对烟草专卖进行全面的行政管理。”1984年国家烟草专卖局正式成立。至此,通过自上而下的行政引入,在改革开放几年后,国家烟草专卖制度逐步建立起来,烟草行业走上了“统一领导、垂直管理、专卖专营”的轨道。

 这是我国烟草发展有史以来第一次比较全面完整的烟草专卖制度和管理体制,它究竟能否带领烟草行业走出困境,那些过往的事实和数字给出了较为清晰的解答。

 在中国烟草总公司成立后,全国关停计划外烟厂300多家,积极组建各级烟草公司,基本完成了上划任务,并进行了大规模的技术改造,卷烟产量明显增加;为保障卷烟工业生产所需烟叶原料,1984年,中国烟草总公司提出“计划种植、主攻质量、提高单产、增加效益”的烟叶生产指导方针,对全国烟叶生产的稳定协调发展和烟叶质量的提高,起到了很大促进作用,中国烟叶生产的格局和规模初步形成,为卷烟生产的快速发展提供了保障。

 统计数据显示:1982年到1990年,全国卷烟年产量由1885.2万箱增加到3260.4万箱,平均每年递增7.1%,实现税利由97.6亿元增加到270亿元,平均每年递增13.6%。烟草成为全国创造税利最多的行业之一,成为国家的重要财政支柱产业。

 事实充分证明,在烟草行业“百废待兴”的时期,国家专卖制度有效地发挥出“拨乱反正”和整顿经济秩序的重要功能,将烟草行业从落后的发展境地中拯救出来,不仅顺应烟草发展的需要,也符合国家经济发展的现状,为日后烟草行业的壮大奠定了良好的基础。

专卖立法:一项成功的改革政策

 企业下放是一种改革,必要的上收集中管理其实也是一种改革。改革开放初期,除了烟草,石油、汽车、有色金属、丝绸等特殊行业都曾建立起全国性的行业总公司,形成产供销、人财物、内外贸“一条龙”的经营管理体制。30多年过去了,只有烟草行业坚守着专卖体制并在不断完善中成功走到今天,原因何在?就在于烟草独一无二的特殊性。

 众所周知,若要依靠行政命令或其他手段让众多卷烟消费者在短时间内完全戒除吸烟习惯,恐怕很难实现,这种情况下,对于烟草生产供应既要适当控制,又要适当满足,还要积极引导,这就对烟草生产经营管理提出了特殊的要求。而且烟草行业还涉及烟叶种植收购、复烤加工、调拨储运、烟机制造、辅料生产供应、卷烟生产以及批发销售、对外贸易等等农工商贸多个经营环节,在烟草生产经营的两头,一头是烟叶种植,要依靠千家万户烟农;另一头是卷烟零售,要依靠千家万户商业网点。可见,烟草行业涵盖第一、第二、第三产业,产供销之间紧密相连,需要综合平衡和协调发展,这也在客观上决定了烟草行业的生产经营需要较强的专业性和计划性。中央决定在这样的行业中打破条块、地区和部门的界限,建立农工商一体化的集中管理体制,是从行业特点出发的最优选择,也是改革的最优选择。

 当然,正是由于烟草的这些特殊性,专卖体制更需要保护和巩固,尤其是当某些专卖管理手段无法有效实施的时候,就有必要发挥出法律的效力。

 烟草行业的“垄断”色彩本就引起非议,对其专门立法无异于迎难而上。从1987年国务院要求国家烟草专卖局起草《中华人民共和国烟草专卖法》到该法的正式实施,历时5年左右,其时间之长、难度之大,据说是过去少有的。这5年的艰辛历程,同时也是对其不断扩大认同的过程。原国家烟草专卖局局长、中国烟草总公司总经理江明参与了烟草专卖立法的全过程,他回忆当时的感受就是:“人们对普遍性的东西容易共鸣,而对特殊性的东西则不容易认同,这似乎是一种习惯性的规律。其原因就在于把管理体制的‘现象与实质’两者颠倒过来了。从现象看,烟草的管理体制与改革开放、市场经济,似乎不协调、不吻合,但是从实质看,自从施行专卖管理体制以来,烟草行业的经济效益稳定增长、产品质量不断提高、烟叶种植发展向好、市场管理有序进行,并发挥了统一对外的优势。”

 无数次修改订正、无数次力排众议,1992年1月,《中华人民共和国烟草专卖法》正式实施,这是有史以来我国烟草第一部专卖法典,也是一部重要的经济立法,它确立了烟草行业的法律地位,把烟草专卖制度用国家立法的形式确定下来。1998年,国务院常务会议明确烟草专卖体制为“统一领导、垂直管理、专卖专营”,并写进国家烟草专卖局的“三定”方案,指明了烟草行业在专卖体制下的两大任务:一要搞好专卖管理,二要搞好专卖经营。

 在社会主义市场经济条件下,把专卖制度用国家立法的形式再一次确定下来,这在我国烟草发展史上意义重大、影响深远。它明确了烟草行业的专卖管理和专卖经营可以运用法律手段和经济手段,并辅之以必要的行政手段加以实现,这对于维护烟草专卖制度,促进行业产销协调发展,稳定和净化市场,遏制不法行为,维护国家利益和消费者利益,发挥了巨大作用。

 1993年1月,在党的十四大已经确定我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制的形势下,国务院专门发出《关于进一步加强烟草专卖管理的通知》,强调指出:“实践证明,实行烟草专卖是我国一项成功的改革政策,必须毫不动摇地继续坚持。”由此可见,党和国家充分肯定了烟草专卖不仅是改革,而且是一项成功的改革,必须毫不动摇地继续坚持实行。

体制改革:专卖、市场两相宜

 当社会主义市场经济刚刚“崭露头角”之时,行业就已经认识到:特殊性与一般性完全可以在烟草行业中统一起来,在发展市场经济中搞好专卖,在加强专卖中体现市场经济的需求。步入新世纪,行业大刀阔斧地展开了一场以市场为取向的改革。

 2003年,行业果断实施省级烟草工商管理体制分开,体制改革又“撕开一个口子”,从此省级局(公司)、工业公司分工明确,各司其职,取消县级法人资格,地区封锁的坚冰日渐消融。

 2005年,国务院下发有关进一步理顺烟草行业资产管理体制的文件,明确由中国烟草总公司依法对所属工商企业的国有资产行使出资人权利。行业结束了长达二十余年的出资人缺位、责权利不明晰的状态,初步建立起了“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度,这也意味着束缚生产力发展的产权障碍被彻底扫清。

 2008年7月国务院批复了国家烟草专卖局三定方案,进一步明确了国家烟草专卖局管理中国烟草总公司;2009年8月,全国人大常委会对中华人民共和国烟草专卖法5项条款作出修改,使烟草专卖法更趋完善,更加适应新的要求。

 通过这一轮的改革,行业找准了专卖与市场的结合点,构建出一个有利于宏观调控、也有利于微观搞活的体制机制。随着体制改革的深入,行业“大市场、大品牌、大企业”的发展如鱼得水。

 2004年,行业提出“深化改革、推动重组、走向联合、共同发展”的工业企业改革思路,以重点企业为基础、以名优品牌为支撑、以资产为纽带的跨省重组迈出新步伐。与此同时,“按客户订单组织货源”工作开始试点,烟草传统商业开始向现代流通转变。

 2006年和2007年,国家局相继提出“两个10多个”(10多个重点骨干企业和10多个重点名优品牌)和“两个跨越”(由省内市场依赖型向面向全国统一大市场跨越、由立足国内市场向面向国际市场跨越)战略构想,卷烟工业企业大对大、强对强、快对快的竞争格局初步形成。

 进入2010年,“卷烟上水平”成为行业的基本方针和战略任务,“532”、“461”品牌发展目标激发着工商企业的工作热情。目前,行业实现税利从1981年的75亿元上升到2012年的8649.39亿元,“532”品牌发展目标加快推进,“461”品牌发展格局基本形成,民族卷烟品牌牢牢占据市场。

 通过这些努力,我们不难看出,烟草行业实行统一领导、垂直管理、专卖专营的烟草专卖制度,是在改革开放的新形势下产生运作的,与过去那种高度集权、统得过死的计划经济体制有着明显区别。它强调行业垄断,但不排斥内部竞争;它坚持统一领导,但赋予企业很大的经营自主权;它实行计划管理,但积极发挥市场的功能和作用;它本身是改革的成果,而且内部改革又在紧跟形势,不断深化。

 回首30多年来围绕专卖制度的所有付出与奋斗,烟草专卖制度和管理体制建立完善的过程,也是行业改革创新、深谋发展的过程。在专卖体制的坚强保障下,行业走过组建上划、艰苦创业的艰难期,走过专卖立法、稳定发展的探索期,又步入深化改革、创造辉煌的新阶段,在这极不平凡的历程中,行业已经实现了“三大辉煌”:工商分设、专卖管理的辉煌;科技创新、结构调整的辉煌;国家增税、企业增效、职工增收、烟农增利的辉煌,这“三大辉煌”也为进一步推进行业改革发展奠定了坚实的基础。未来之路充满希望也布满荆棘,我们要倍加珍惜专卖制度、倍加珍惜辉煌成就、倍加珍惜宝贵经验,保持好势头,努力开创中国烟草持续健康稳定发展的崭新局面!


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